作者：林春挺

　　历经数年反反复复的讨论和博弈之后，一项关系能源安全的电改政策，终于变成了一纸红头文件，给多年来身处“寒冬”中的煤电增添了一丝暖意。

　　这个文件是指2024年1月1日正式执行的《关于建立煤电容量电价机制的通知》(下称《通知》)。

　　这项政策，涉及能源主管部门、地方政府、发电企业、电网企业等多方。“这是多方共同努力达成的一致共识。”曾多次参与该政策讨论过程的一名行业人士对第一财经记者说，“这在电改史上并不多见。”

　　《通知》将过去单一的煤电电价机制一拆为二，形成了“电量电价+容量电价”的两部制电价机制。容量电价明确了煤电固定成本回收机制，给煤电带来了上千亿元的收益补偿。

　　官方预判，这既“稳定煤电行业预期、为企业吃下‘定心丸’，又有利于凝聚各方共识”。

　　1月11日发布的《中共中央、国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确：加快规划建设新型能源体系，确保能源安全。而此次《通知》的主要目的，是减轻煤电企业的生存压力和促进能源绿色低碳转型，保障能源安全供给。

　　过去几年，煤电行业可谓历经沧桑，几经沉浮，面临着“双碳”约束、机组利用小时数下降、煤价上涨、保供压力增大、可再生能源发电竞争等多重压力。尽管煤电企业使出浑身解数，仍难以摆脱高煤价带来的成本疏导困境。

　　包括参与此次政策讨论和起草的多名受访者均向记者表示，在政策利好的推动下，煤电行业有望在短期内逐步走出“寒冬”。但政策未来能否得到准确、有效地实施，有待实践验证。

　　千呼万唤始出来

　　此次《通知》，是由国家发改委、国家能源局在2023年11月8日联合印发的。

　　董曦曾担任云南省政府法律顾问、云南电网公司法律事务部主任，他向第一财经记者介绍，早在2018年左右，有关出台煤电容量电价政策的呼声已在行业出现。主要原因是行业普遍出现亏损。

　　导致煤电普遍亏损的其中一个原因，与其他电源的迅速崛起有关。以水电为例，董曦说，多年前，五大发电集团到处“跑马圈地”，抢夺水电资源，全国水电实现超前开发，装机容量迅速增长，电力供需得到缓解，甚至出现过剩，以致多地出现“弃水”现象，不断挤压火电的发展空间。

　　与此同时，2015年中国启动新一轮电力体制改革，推动电量交易市场化。在市场化交易中，投资成本较低、利润较高的水电的上网电价持续走低，进一步挑战了煤电的竞争力。

　　除了受水电等电源的挤压外，燃煤成本的上涨，进一步加剧煤电亏损。燃料成本占煤电发电成本70%左右。“十三五”(2015年-2020年)期间，随着退出、减量重组10亿吨煤炭过剩产能任务完成，煤炭供需紧张、煤价大幅反弹，但煤电企业出现亏损面大、负债率高、资金链紧张，一些企业面临被ST、退市、兼并、关停、破产等风险，致使煤、电经营业绩“冰火两重天”。

　　2019年，国家发改委印发了《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》，提出“现行燃煤发电标杆上网电价机制已难以适应形势发展……将现行燃煤发电标杆上网电价机制改为‘基准价＋上下浮动’的市场化价格机制”，并首次确立了与煤电新定位相一致的“容量补偿机制”，明确部分省份“可建立容量补偿机制，容量电价和电量电价通过市场化方式形成”。

　　此后，山东、广东、云南等省份率先建立煤电调节容量市场。但受利益博弈等多重原因影响，全国性的煤电容量电价政策未能出台。

　　过去电网是煤电的唯一买主，上网电价由于国家统一核定，当时煤电企业都觉得价格定低了。但随着电力市场化不断推进，煤电在市场交易中报出了腰斩的价格。以云南为例，董曦说，此前煤电标杆上网电价在0.367元/千瓦左右，但即便如此，部分煤电企业还在喊亏。而到了2016年8月，昆明电力交易中心挂牌成立，为推进电力市场化建设搭建了公开透明的平台。“首次参与市场交易，煤电企业就报出了低至0.186元/千瓦的价格，否则电量‘卖不掉’”。

　　这让煤电企业叫苦不迭。

　　到了2021-2022年，随着煤价不断上涨，煤电经营亏损面进一步扩大。结果是，不少煤电企业失去了发电动力，许多煤电机组越来越多时间“备而不用”，导致能源保供紧张和拉闸限电先后在全国多地上演。

　　在煤电领域，当年全国“集资办电”的盛况早已不复存在，“印钞机”的传说已成往事。有业内人士戏言：“煤电已进入中老年，开始吃‘低保’了。”

　　与此同时，具有清洁属性的风电和光伏等可再生能源近年来一路高歌。

　　曾在国家电力监管委员会工作过的电力专家吴疆向记者解释，中国电力需求还在继续增加，同时风、光电量占比不断提高，但在储能技术没有突破的历史阶段，都不足以支撑风电光伏的间歇性、波动性，为保障能源安全供应，还必须依靠较大规模的煤电机组作为最后的兜底。

　　经过2021-2022年的全国性“电荒”，煤电的“压舱石”作用再次得到重视。建立煤电容量电价机制此时变得紧迫起来。

　　《通知》出台后，国家发改委有关负责人在答记者问时说，“煤电是我国最重要、成本较低的支撑调节电源……有的地方煤电则仍是主力电源，在提供电力和电量方面都是‘顶梁柱’。”

　　但也有观点认为，这么多年了，煤电不都挺过来了吗，为何还要出台一个容量电价政策来保护它呢？同时，市场竞争就是优胜劣汰，没有必要出台煤电容量电价这样的保护政策。

　　在争议中，煤电容量电价政策蹒跚前行。

　　多方博弈的结果

　　谈及此次政策制定过程时，上述曾多次参与政策讨论的行业人士对记者说，“至少讨论了10轮”，最后才达成共识。

　　参与此次政策讨论和制定的，除了能源主管部门、地方政府、煤电企业外，还有电网企业等。

　　记者通过多方权威渠道采访了解到，在政策讨论和起草阶段，各方有各方的诉求。其中，地方政府的诉求是，电价改革后，“电价不能涨”，而且“电价越低越好”。

　　对于地方政府来说，低电价有利于带动产业投资，促进经济发展。董曦举例说，当时昆明电力交易中心启动交易后，较低的交易电价推动了交易量大幅度上涨，当地企业的开工率也从30%多涨到60%多。“这也是地方政府乐意看到的。”

　　煤电企业则希望电价能够适度上调。因此，有煤电企业提出了这样的设想：在现行的电价基础上，加一个容量电价，增加的部分可以通过终端用户传导出去。但这立马遭到了地方政府的反对。

　　而在电网企业看来，煤电电价的适度上调，有利于带动煤电多发和新增装机，以缓解不断增长的“风光”等新能源给电网带来冲击，让电网更好地稳定运行。

　　谈及煤电容量电价政策为何姗姗来迟时，董曦认为，电价的变动，往往是牵一发而动全身。同时，煤电厂的真实成本究竟是多少，还“需要去摸一摸”。

　　记者还了解到，在讨论过程中，相关方面还曾考虑过用水电的收益去补偿煤电的收益。“但水电方面并不乐意。”有受访者说，“其他像‘风光’等可再生新能源更不乐意。”

　　在讨论和博弈中，最后出台的政策被认为是一个相对“折中”的方案。对此，有受访者向记者解释说：“地方政府从缺电的角度选择了接受，煤电企业从建立机制的角度选择了接受。”

　　在政策谈论中，观点冲突较多的，是地方政府和煤电企业。双方讨论较多的一点是，用容量电价的钱，最后从哪出，谁来出。

　　结果是，《通知》将煤电电价进行了结构性分拆，变成电量电价和容量电价，从当时的单一制电价变成两部制电价。

　　所谓单一制电价，即煤电只有发电才能回收成本。电力市场成熟国家通常实行两部制电价，即容量电价主要回收机组固定成本、电量电价主要回收变动成本。煤电经营成本包括折旧费、人工费、修理费、财务费等固定成本和燃煤等变动成本。

　　《通知》根据全国平均值统一明确为每年每千瓦时330元。综合考虑各地电力系统需要、煤电功能转型情况等因素，2024-2025年，多数地方通过容量电价回收固定成本的比例为30%左右即每年每千瓦100元，部分煤电功能转型较快的地方适当高一些；2026年起，各地通过容量电价回收固定成本的比例提升至不低于50%，即每年每千瓦165元。

　　“这样分步骤来走，好处是可以让各方慢慢适应，以时间换空间。”曾参与煤电容量电价政策讨论的厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对记者说，“目前很难做到一步到位，背后的原因太多、太复杂了。”

　　也因此，《通知》并没有明确提出容量电价回收固定成本的比例，也没有明确到何时提至100%。

　　容量电费最后从哪儿出？根据《通知》，煤电机组可获得的容量电费，根据当地煤电容量电价和机组申报的最大出力确定，各地煤电容量电费纳入系统运行费用，每月由工商业用户按当月用电量比例分摊，由电网企业按月发布、滚动清算。

　　目前容量电费不涉及居民和农业用户。

　　官方预判，此次电改“对于终端用户用电成本的影响，无论是从短期还是从长期看，都是积极正面的”。

　　中国电力企业联合会(下称“中电联”)首席专家陈宗法在1月9日发表题为《煤电容量电价不是万能的》的文章中测算，全国煤电容量电价2024-025年补偿总额约1100亿元。

　　而每年获得的容量电价收益，将在一定程度上缓解煤电企业的经营压力。

　　如何“充分到位”

　　但煤电企业想要“旱涝保收”并非易事。

　　陈宗法在上述文章中分析称，此次“容量电价补偿标准偏低”，同时“分年到位，且门槛高、考核严格，获取不易”。

　　根据《通知》，“燃煤自备电厂、不符合国家规划的煤电机组，以及不满足国家对于能耗、环保和灵活调节能力等要求的煤电机组”不能享受上述政策补偿。同时，煤电机组如无法按照调度指令提供所申报的最大出力，将相应扣减容量电费。

　　“煤电容量电价机制对煤电机组在能耗、排放和灵活性等方面的要求越来越高，企业要想拿到政策补偿，必须继续投资改造。”吴疆说。

　　但较高的设备改造成本，让有的煤电企业不得不慎重考虑。“公司长期亏损，加上机组设备相对陈旧，经测算，现有的容量电价补偿难以覆盖改造成本。”云南某煤电企业一位相关负责人对记者说，“看着此次政策出台，我们心里很是五味杂陈。”

　　上述发电集团内部人士向记者表示，目前，许多煤电企业对继续上马新项目的积极性并不高。他解释说，其中的一个原因是，企业对政策的未来走向现在还看不清。同时，虽然影响煤电企业盈利能力的因素很多，主因却是煤价，容量电价并不足以完全补足煤电机组的固定成本。

　　“煤电企业并未从根本上摆脱困境……一些企业严重资不抵债。”陈宗法在上文介绍，五大发电集团煤电占比超过50%，但在2023年1-11月发电产业利润中，煤电只贡献了21%；在全部产业利润中，煤电只贡献了13%，由能源保供中的“主角”变成效益考核中的“配角”“掣肘”。

　　相对于煤电企业而言，目前中煤集团等煤炭企业对与煤电投资颇感兴趣。从产业链的角度来看，煤炭企业可以通过煤价去补贴电价，对冲“煤电顶牛”。

　　“这有点不太正常。”上述发电企业内部人士感慨道，“煤电项目本来应该是这些大型发电集团去投的。”

　　有业内人士认为，此次煤电容量电价政策属于一个对市场秩序的权宜之计的“过渡方案”。

　　但林伯强对此持有不同看法。“这不是过渡方案。”他对记者说，如果在实践中执行得好，在未来相当长的一段时间里还会使用，直到煤电退出历史舞台。

　　“现在业内普遍担心的主要是，政策今后是否充分到位，能否得到有效执行。”他说，“这就需要多方的共同努力。”

　　官方预判，从短期来看，此次政策“对终端用户用电成本的影响总体较小”，“煤电总体价格水平是基本稳定的……工商业用户终端用电成本总体有望稳中略降”。

　　多名受访者向第一财经解释，从长期来看，政策执行后，未来随着容量电价回收固定成本的比例不断提升，工商业等终端用户在电价方面会不会受到较大影响，尚未可知。可以肯定的是，在大的方向已经明确的基础上，未来还需要有一套完整的、细化的配套政策为此次《通知》“护航”。

　　“接下来，相关方面需要制定一个能够让(煤)电价在终端上‘走出去’的配套政策。”林伯强说。 【编辑:刘阳禾】

　　新华社北京12月27日电 中央经济工作会议对广大党员干部涵养优良作风、推动高质量发展提出明确要求，强调要不折不扣抓落实、雷厉风行抓落实、求真务实抓落实、敢作善为抓落实。形式主义、官僚主义是实现新时代新征程党的使命任务的大敌，必须动真碰硬、靶向纠治。日前，中央纪委国家监委对6起形式主义、官僚主义典型问题进行公开通报。具体如下：

　　河南省信阳市息县在农村人居环境整治中层层加码、检查考评过多过频、搞“面子工程”等问题。息县在推进人居环境整治工作中，脱离实际、违背干部群众意愿随意决策，出台文件“一刀切”要求定期清理本地区国道、省道、县道等主干路两侧野树杂草，留茬高度在10厘米左右。只顾“面子”、不顾“里子”，对主干路两侧可视范围和领导干部调研检查经常走的线路整治标准要求过高，这些公路两侧反复割草、干净整洁，但村内环境特别是背街小巷脏乱差；对公路沿线某村庄12户房屋“刷白墙”“加青瓦”，但对村内其他房屋未作任何整修，形成鲜明反差，整治工作变形走样。检查考评过多过频、层层加码，信阳市实行“每月一暗访一通报、一季度一考评”，息县实行“每日一通报、每周一排序、每半月一评比、每月一奖惩”，项店镇频繁开展督导检查、观摩评比，采取贴照片等方式通报排名靠前、靠后的村党支部书记，增加基层干部和群众负担。信阳市副市长、息县县委原书记汪明君受到党内严重警告处分；息县县委书记管保臣，县民政局局长、项店镇党委原书记陈敏受到党内警告处分；息县农业农村局党组书记、局长黄树伟受到党内严重警告处分，其他责任人员受到相应处理。

　　新疆维吾尔自治区墨玉县委原书记张冠军乱作为、假作为，搞“形象工程”“政绩工程”问题。2017年至2023年，张冠军在乡村振兴迎检等工作中弄虚作假搞“面子工程”，花费大量财政资金在农业园区大门等位置安装大型电子显示屏、建设参观通道，多次组织养殖户临时集中以制造市场繁荣、交易活跃假象；在项目推进中重规模、轻效益，重立项、轻管理，导致大量资产长期闲置，浪费巨额财政资金。张冠军还存在其他违纪违法问题，被开除党籍、开除公职，涉嫌犯罪问题被移送检察机关依法审查起诉。

　　江西省文化和旅游厅原党组书记、厅长李小豹政绩观扭曲，急功近利、层层加码、脱离实际设定目标问题。2013年至2021年，李小豹在担任萍乡市市长、市委书记期间，不顾实际在萍乡经济技术开发区大肆上马房地产项目，把经开区变成“房地产开发区”；盲目追求政绩，要求全市在3年内建成全国第一个全域“海绵城市”，工程质量问题频发，干部群众反映强烈；急功近利，为全市项目观摩考核设定不切实际的目标，导致一些县区脱离实际花巨资“堆盆景”，甚至弄虚作假造项目。李小豹还存在其他严重违纪违法问题，被开除党籍、开除公职，2023年3月因受贿罪被判处有期徒刑十二年。

　　贵州省政协原党组副书记、副主席周建琨在调研中搞形式主义、官僚主义，热衷舆论造势、做表面文章问题。2016年至2021年，周建琨在任毕节市委书记期间，搞“打卡式”“作秀式”调研，有时一天要调研十多个点，到调研点与基层干部握握手、说两句话、拍几张照后即离开，不深入群众了解、解决实际困难。在调研过程中挑剔吃住、专车开道，增加基层负担。热衷搞舆论造势，支持他人写书宣扬其“功绩”，并安排财政资金购买该书，分发给干部学习。周建琨还存在其他严重违纪违法问题，被开除党籍、开除公职，涉嫌犯罪问题被移送检察机关依法审查起诉。

　　黑龙江省财政厅原党组成员、副厅长薛英杰等人不作为、慢作为、抓落实不力问题。2020年至2021年，薛英杰等人落实上级决策部署不力，未按规定及时分解下达中央财政拨付的部分玉米、大豆等补贴资金，致使巨额补贴资金闲置超1年，其中部分资金闲置超2年，严重影响中央补贴资金使用质效。薛英杰受到党内严重警告处分，其他责任人员受到相应处理。

　　重庆市沙坪坝区中梁镇党委原书记梁小丹等人贯彻耕地保护政策打折扣、乱作为问题。2020年至2021年，沙坪坝区中梁镇党委、政府在未办理农用地转用审批手续的情况下，违法占用耕地442亩（含永久基本农田275亩），用于建设斐然湖绿化景观项目。2020年，国务院对坚决制止耕地“非农化”作出明确部署后，中梁镇有禁不止，仍继续推动项目建设，建成步道、绿化景观等。梁小丹受到党内警告处分，其他责任人员受到相应处理。

　　中央纪委国家监委指出，把中国式现代化宏伟蓝图一步步变成美好现实，必须真抓实干、狠抓落实，坚决反对形式主义、官僚主义。当前一些地方和干部口号响落实差、不作为乱作为等问题依然存在，影响党中央决策部署落地，侵蚀干部群众获得感，必须严纠严治。中央经济工作会议对高质量落实党中央决策部署，纠治形式主义、官僚主义提出明确要求。各级党组织和领导干部要认真学习领会、自觉对标对表，深入检视在落实党中央决策部署上是否做到了不折不扣、雷厉风行、求真务实、敢作善为，力戒形式主义、官僚主义，统筹把握时度效，聚焦、聚神、聚力抓落实，以担当诠释忠诚，用实干推动发展。

　　中央纪委国家监委强调，各级纪检监察机关要把推进中国式现代化作为最大的政治，把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，充分履行职能职责，坚决纠治形式主义、官僚主义，确保党中央决策部署落实见效。要紧跟党中央因时因势作出的决策部署，把纠治形式主义、官僚主义作为一项重要工作，聚焦重点岗位、重点领域、重要环节，加强监督检查，打通落实中的堵点淤点难点，纠正执行中的温差落差偏差，确保最终效果符合党中央决策意图。要坚持严的基调、严的氛围、严的措施，强化问题导向，坚决纠治落实党中央决策部署做选择、搞变通、打折扣，不作为、慢作为、乱作为，搞“政绩工程”、做表面文章，抓工作简单机械、层层加码，以及加重基层负担的形式主义、官僚主义等问题，切实把严的标准立起来，把实的作风树起来。要强化系统施治，紧盯领导机关和领导干部，紧盯党性觉悟根源，紧盯政绩观、权力观，科学精准靶向施策，大力发扬真抓实干、担当作为、团结奋斗的时代新风，凝聚磅礴的奋进力量。

(责编：赵欣悦、袁勃)